浅析IDI在高标准农田建设中的应用
导言
2022年底召开的中央农村工作会议提出，实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动[1]。良田才能产出更多的优质粮食，这是无须赘言的共识。然而，我国耕地资源相对不足，要稳定和提高粮食产能，在播种面积有限的前提下，未来要更多在提高单产上作文章。向良田要产能，让高标准农田建设成为推进千亿斤粮食提升工程的重要抓手，对于保障我国粮食安全意义重大。然而，有关高标准农田“不达标”“缺乏管护”等问题一直以来备受关注，而3·15晚会曝光的江苏滨海“非标”水泥管大量违规使用的问题，则再次将高标准农田建设过程中的乱象推到“风口浪尖”。
之所以称为新一轮，是因为这并非我国首次提出千亿斤粮食产能提升行动。早在2008年，国家发改委牵头编制的《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》，我国就提出过一次全国新增一千亿斤粮食产能规划。
探索将工程质量潜在缺陷保险（IDI）引入高标准农田建设场景，利用保险机制打造高标准农田的“保险+风控+管护”模式，实现质量损坏赔偿、第三方风险管理以及后期管护服务，发挥保险机制“事前评估+事中预防+事后赔偿”三位一体的功能，更好推进高标准农田建设，切实把党中央“新一轮粮食千亿斤提升工程”的战略部署落实到位。
一、高标准农田进展情况
高标准农田的概念首次出现在2005年的中央一号文件中，之后沿用至今。2008年政府工作报告首次提出要建设一批高标准农田，2009年全国启动了首批高标准农田示范工程项目，2011年《全国土地整治规划（2011-2015）》颁布，高标准农田建设进入政策实施阶段。2019年，《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》提出，到2022年建成10亿亩高标准农田。2023年中央一号文件强调要制定逐步把基本农田全面建成高标准农田的实施方案。
2022年公布《高标准农田建设通则》中，高标准农田界定为：土地平整、集中连片、设施完善、农田配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为永久基本农田的耕地。
在政策的持续推动和规划指引下，我国高标准农田建设也如期进入发展快车道。农业农村部数据显示，全国高标准农田存量从2017年的5.6亿亩逐年增长至2022年底的近10亿亩。目前，我国高标准农田数量已占19.18亿亩耕地的一半以上，覆盖了我国东北、黄淮海、长江中下游等六大粮食主产区的不同地形和土壤条件的耕地。达成10亿亩高标准农田的目标后，由此新增的产能相当于2.75亿亩耕地，稳定保障了我国1万亿斤以上的粮食产能。
高标准农田在提高粮食产能，提升农业科技应用水平以及促进农业可持续发展方面发挥着重要作用。据测算，高标准农田建设带来的新增粮食产能可达亩均100公斤左右，直接带动农民增收约200元。同时，集中连片建设高标准农田，也有利于提升农业规模效益和机械化水平，促进水、肥、药等农业投入品减量增效，推动农业绿色发展。农业部相关数据显示，通过高标准农田建设，机械化水平提高15-20个百分点，亩均节水率20%-30%，节电率在30%以上，亩均化肥施用量减少10%以上，农药施用量减少20%左右。
在肯定成绩的同时，高标准农田建设质量和管护问题日益凸显：
高标准农田建设质量不达标问题。相对于城市基础设施项目，高标准农田建设包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等五项工程，具有投资量大、项目布局分散、工程较为隐蔽、涉及利益主体较多的特点。审计发现，有些地方工程质量闭环管控不严，施工单位未按设计施工、偷工减料，导致工程质量不达标；有的地方“重硬件、轻软件”，仅实施路、桥、渠、井等工程措施，未有效提高耕地地力和质量。事实上，今年央视3·15晚会曝光的江苏滨海高标准农田建设质量问题并非个案。随着各地加快高标准农田建设进度，质量不达标问题日益突出。
建成后的高标准农田普遍缺乏有效管护问题。高标准农田“三分建，七分管”，建后管护水平直接影响已建高标准农田的长期实施效果。但是长期以来，高标准农田建设分散管理、投入不足，重建设、轻管理现象突出。部分地区管护主体单一，村委会及村民小组未有效落实主体责任，导致农田及设施日常维护缺失以及维修不及时问题极为常见。在某地的调研中有村民反映，“村里的机井打了好几年，开始的时候使用过，后期基本上没有维护过，就是走个形式”。同时，高标准农田建设项目大多未单独列支后期管护资金，管护服务缺乏资金保障，农田基础设施前建后坏、边建边坏等现象突出。随着高标准农田建设大规模推进，缺乏有效管护的问题将变得更加尖锐。
高标准农田建设资金使用和项目管理不规范。这一问题主要表现为，资金未及时分解下达或长期闲置，资金结余未及时上缴财政，有些地方甚至以统筹整合名义挤占挪用高标准农田建设资金。有些地方高标准农田项目建设存在违规招投标、违规转包分包、拖欠工程款、监理或验收审核把关不严，导致财政资金被骗取套取等问题。
IDI是工程建设领域的成熟做法
事实上，引入工程质量潜在缺陷保险制度，发挥商业保险机制在工程质量监控领域的第三方“看门人”作用，是世界上许多国家完善工程质量管理的重要制度安排和通行做法。工程质量潜在缺陷保险制度是由工程建设单位购买保险，保险企业对在保修范围和保修期限内出现的由于工程质量问题所导致的投保建筑物损坏，向业主履行保险赔偿义务和维修服务。国际上，IDI通常由第三方质量风险控制机构委派技术监督员为建筑工程提供技术风险管控服务(TechnicalInspectionService，简称TIS)，以预防设计（包括方案设计和施工图设计）、施工过程中的技术风险，从而把建筑工程设计和建造过程中的质量风险降低到最小。
如今，该类保险制度已不单纯是一类保险产品，而成为社会共管共治的风险保障体系，在包括主要发达国家在内的全球四十余个国家落地，部分国家通过立法上升为强制性保险。我国在“十三五”时期加快发展住建领域工程质量缺陷保险制度，因此获得世界银行全球营商环境评价指标中的责任和保险制度指数满分的优异成绩，为我国2020年全球营商环境排名的大幅度提升做出了积极贡献。
IDI在高标准保险场景中的重要应用价值
我国高标准农田建设质量及管护中存在的问题，均指向缺乏一个公正有效和市场化的第三方监控机制，从而对高标准农田建设及后期管理实施多方共治、彼此制衡的有效监管。引入工程质量缺陷保险制度对于高质量保障高标准农田建设具有重要价值：
第一，有效提升工程质量，压实监管责任。保险公司承担因工程质量缺陷导致的经济损失以及后期增加的农田工程管护费用，使过往多年无法核定的财务损失在工程项目前期得以固化和量化。在建设初期，保险公司引入第三方风险管理服务机构（TIS机构）介入工程的施工、验收等环节，与工程建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和监理单位五方责任主体共同形成“双重监理”新模式，进一步压实工程质量管理责任，规范施工单位的质量行为，有效保障高标准农田项目在设计、施工及使用期限内正常运行。
第二，有效改进管护服务，降低服务成本。保险企业对高标准农田建设工程质量一保多年，成为工程建设期间以及建成后全生命周期的工程质量、自然灾害、意外事故等风险管理服务责任主体，实现“建管合一”，管护服务也“更经济、更专业、更及时”，能够有效破解管护主体缺位难题。以保险企业收取保险费用的方式，能够提供数十倍杠杆效应的高额风险保障，建设及维护资金的使用效率大为增强，实现了“小资金、大作为”。
第三，有效减轻政府压力，吸引社会资本。保险机构介入高标准农田质量管理和服务体系，能够有效监控高标准农田建设资金使用和其他方面的不规范行为，成为地方政府主管部门的监管助手，减轻监管责任压力，促进政府“放管服”改革。发展工程质量缺陷保险制度，也是一种第三方增信行为，有助于新增耕地指标出让收益和耕地质量产能的双提升，吸引更多社会资本投资高标准农田领域，改变目前主要依赖财政资金投入的格局。
第四，实现多方联动，助力风险减量服务。2023年1月，银保监会发布《关于财产保险业积极开展风险减量服务的意见》，明确指出“财险业开展风险减量服务应以减少风险隐患、降低重大风险损害为目的”。将IDI引入到高标准农田建设场景，能够有力整合监管部门、保险公司、TIS机构、建设单位、监理单位的主体力量，以高质量、高效率的风险减量服务贯穿整个管护过程，将高标准农田质量风险遏制在萌芽状态，从而使保险更好赋能风险减量服务。
三、相关建议
按照规划，到2030年，我国要将15.5亿亩永久基本农田全部建成高标准农田，建设总投资将超过4万亿元。2020年以来，我国已有湖南、内蒙古、山东、广东、安徽、河北、辽宁等全国近三分之一的省份选择部分地市陆续开展高标准农田IDI保险试点，但由于起步较晚、数据积累有限、经验相对不足，仅提供约60亿元的风险保障金额。从再保市场来看，由于高标准农田IDI保险期限长，风险单位区分困难等因素影响，该类业务风险分散需求居高不下。不难看出，这一领域的保险市场规模与高标准农田巨量投资总额相去甚远，商业性高标准农田保险亟待“扩面、提质”。
具体建议如下：
第一，相关财政政策支持。建议在试点推广高标准农田保险期间，有能力的地方政府对参与试点保险企业提供保费补贴支持。在总结试点经验基础上，尽快建立全国政策性高标准农田保险框架和机制，将高标准农田IDI保险保费纳入财政补贴科目，形成稳定的保险费用保障机制。
第二，复制推广管护新模式。一方面，政府建立高标准农田管护制度，落实管护责任，加强基层宣传，明确高标准农田“为谁建”“谁使用”，引导农民和各类新型农业经营主体参与高标准农田管护工作；另一方面，依托保险企业在农村地区的网点优势和信息化优势，搭建起多层级、专业化管护队伍。通过高质量实施试点建设，总结出可复制、可推广的高标准农田建后管护新模式。
第三，打通数据和标准壁垒。建议由省一级统筹，加快完善建用结合的高标准农田建设标准体系，鼓励试点地区政府与保险公司实现高标准农田相关数据对接，加快推进全国农田建设综合监测监管平台建设，为引入保险制度提供数据和标准基础，不断完善保险保障服务。
免责声明：以上内容为本网站转自其它媒体，相关信息仅为传递更多信息之目的，不代表本网站观点，亦不代表本网站赞同其观点或证实其内容的真实性。